最高法判例：政府信息确实存在是行政机关提供政府信息的前提

  本文摘要：转自：鲁法行谈 特别提示：凡本号注明“泉源”或“转自”的作品均转载自媒体，版权归原作者及原出地方有。所分享内容为作者小我私家看法，仅供读者学习参考，不代表本号看法。如有异议，请联系删除。☑ 裁判要点凭据《政府信息公然条例》第二条以及第二十一条第三项的划定，行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。 所谓确实存在，是指政府信息客观存在，而不能依据逻辑举行想固然的“推理”。

转自：鲁法行谈 特别提示：凡本号注明“泉源”或“转自”的作品均转载自媒体，版权归原作者及原出地方有。所分享内容为作者小我私家看法，仅供读者学习参考，不代表本号看法。如有异议，请联系删除。☑ 裁判要点凭据《政府信息公然条例》第二条以及第二十一条第三项的划定，行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。

所谓确实存在，是指政府信息客观存在，而不能依据逻辑举行想固然的“推理”。在没有确凿证据否认行政机关关于政府信息不存在的回复，或者在申请人提供不出政府信息确实存在的相关线索的情况下，一般不宜讯断行政机关重新回复。

☑ 裁判文书裁判文书网公布日期：2018-04-25中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申1574号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）郑军海，男，1971年9月22日出生，汉族，住河南省叶县。再审被申请人（一审被告、二审上诉人）河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路22号。法定代表人陈润儿，该省人民政府省长。

再审申请人郑军海因诉河南省人民政府政府信息公然一案，不平河南省高级人民法院（2016）豫行终1536号行政讯断，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾到场的合议庭，对本案举行了审查，现已审查终结。河南省郑州市中级人民法院一审查明：2011年8月26日，平顶山市叶县城关乡沟李村朱金峰、郑军海等十七人向河南省人民政府提出行政复议申请，请求确认《河南省人民政府关于局部调整叶县城关乡廉村乡田庄乡土地使用总体计划的批复》（豫政土〔2006〕362号）违法并打消。

2011年8月27日，河南省人民政府法制办公室作出《河南省人民政府法制办公室关于调整土地使用总体计划的批复是否属于行政复议受理规模的请示》，针对朱金峰、郑军海等人的行政复议申请是否属于行政复议受案规模向国务院法制办公室书面请示。2011年9月5日，河南省人民政府作出豫政复中〔2011〕557-573号《中止行政复议通知书》，以“对换整土地使用总体计划的行为是否属于行政复议受案规模，需要有权机关作出确认”为由，中止复议案件审理。

2015年3月20日，河南省人民政府法制办公室作出《恢复审理通知书》，称“中止的原因已消除，现决议恢复行政复议案件的审理”。2015年3月23日，河南省人民政府作出豫政复驳〔2011〕557-573号《驳回行政复议申请决议书》。

2015年5月30日，郑军海向河南省人民政府法制办公室邮寄《信息公然申请表》，请求公然该办收到的国务院法制办公室关于调整土地使用总体计划的行为是否属于行政复议受案规模的批复。2015年6月4日，河南省人民政府法制办公室作出本案被诉《政府信息公然回复书》，称“你申请获取的政府信息不存在”。

郑军海不平该回复起诉至法院，请求打消涉案信息公然回复，判令河南省人民政府公然其收到的国务院法制办公室作出的批复。河南省郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于本案被告是否适格的问题。

按通常明白，政府法制机构是政府内设机构，并不具备独立的行政主体资格，以其名义作出的行政行为，应由相应人民政府负担责任。本案河南省人民政府法制办公室主张其具有独立职位，可以以自己名义作出本案被诉行政行为并由此负担执法责任，但其并未向法庭提交相应证据，故对于该主张，不予支持。

（二）行政复议申请人查阅权是否排挤政府信息公然的问题。行政复议申请人查阅权属于行政案卷阅览权，按理论通说，行政案卷阅览权系行政法式中，行政行为相对人或特定关系人享有的，以保障其有效到场行政法式，行使对倒霉处分的防御权而设定的专门法式性权利。行政案卷阅览权是行政行为隶属法式性权利，其存在且仅应存在于行政法式存续期间，此时,如行政行为相对人等特定人员要求查阅行政案卷质料，应属行政案卷阅览权领域，当事人不平行政机关相应处置，可以作为行政行为法式违法事由而针对行政行为自己提起诉讼，而不应提起政府信息公然诉讼。

但在行政法式竣事后，行政案卷阅览权已不存在，此时行政行为相对人等特定人员要求查阅相应质料，应属政府信息公然领域，当事人不平行政机关相应处置，可以直接提起政府信息公然诉讼。从本案查明的事实看，2015年3月23日，河南省人民政府作出豫政复驳〔2011〕557-573号《驳回行政复议申请决议书》，行政复议法式已终结。郑军海是在今后的2015年5月30日申请政府信息公然，郑军海的请求应当视为政府信息公然申请而非行政复议申请人查阅权。

且本案河南省人民政府针对郑军海的请求已根据《中华人民共和国政府信息公然条例》（以下简称《政府信息公然条例》）的划定作出了本案被诉《政府信息公然回复书》。因此河南省人民政府关于本案不适用《政府信息公然条例》的答辩意见不能建立。

（三）关于本案被诉政府信息公然回复正当性的问题。从本案查明的事实看，河南省人民政府是以“对换整土地使用总体计划的行为是否属于行政复议受案规模，需要有权机关作出确认”为由中止相应行政复议案件审理，并以正式行文方式向国务院法制办公室请示，其恢复行政复议案件审理的理由是“中止的原因已消除”。

按正常逻辑推理应当是国务院法制办公室针对相关问题作出了回复。而本案被诉政府信息公然回复称“政府信息不存在”，对此，河南省人民政府在被诉政府信息公然回复及本案诉讼历程中均未作进一步说明，也无相应证据支持，不足以说服法院支持其诉讼主张。

《最高人民法院关于审理政府信息公然行政案件若干问题的划定》第五条第一款划定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的凭据以及推行法定见告和说明理由义务的情况举证。”因河南省人民政府对此问题没有举证证明，应视为本案被诉政府信息公然回复证据不足，依法应予打消。

鉴于凭据本案双方所举证据，无法得出郑军海申请公然的政府信息是否真实存在简直切结论，因此在讯断打消本案被诉政府信息公然回复的同时，应判令河南省人民政府对郑军海的政府信息公然申请重新回复，而不直接讯断河南省人民政府公然相应政府信息。综上，凭据《最高人民法院关于审理政府信息公然行政案件若干问题的划定》第九条第一款的划定，作出（2015）郑行初字第639号行政讯断，打消河南省人民政府法制办公室于2015年6月4日作出的《政府信息公然回复书》；判令河南省人民政府于本讯断生效之日起二十个事情日内对郑军海的政府信息公然申请重新回复。

河南省人民政府不平，提起上诉。河南省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。

河南省高级人民法院二审认为：郑军海的诉讼请求是打消河南省人民政府作出的涉案信息公然回复，判令河南省人民政府公然其收到的国务院法制办公室作出的批复。涉案政府信息是否存在是本案争议的关键，综合双方所举证据，不能得出郑军海所申请政府信息真实存在的结论，郑军海亦没有提供该政府信息由河南省人民政府生存的相关线索，故人民法院不能作出责令河南省人民政府公然相应政府信息的讯断。

郑军海的诉讼请求不应获得支持。综上，一审讯断认定事实清楚，适用执法有误，应予纠正。

据此讯断打消郑州市中级人民法院作出的（2015）郑行初字第639号行政讯断；驳回郑军海的诉讼请求。郑军海向本院申请再审称:1.二审法院违反执法划定的诉讼法式，未能依法、独立、公正审判。二审开庭时，行政机关卖力人未出庭应诉，再审被申请人的两名出庭人员均未持有行政机关卖力人的委托手续，不切合出庭应诉的法定条件；二审法院严重凌驾法定审限。

2.二审法院认定事实不清、适用法条错误。再审被申请人所作豫政法〔2011〕44号请示文件中认定的有权机关是专指国务院法制办公室。

2012年6月下旬，再审申请人与其他村民向再审被申请人申请公然2011年9月中止行政复议案件审理后的管理效果，该机关回复称：“停止现在，有权机关未作出调整土地使用总体计划的批复是否属于行政复议受理规模的回复。因此，你们申请公然的政府信息不存在。”为此，再审申请人多次向国务院法制办公室反映，2013年11月26日，国务院法制办公室作出回复称：“已与河南省人民政府法制办公室相同，并将你们提交的有关质料转给河南省人民政府法制办公室依法处置惩罚。

”2014年5月，再审申请人以河南省人民政府不推行法定职责为由提起行政诉讼，河南省人民政府出庭人员辩称“恢复审理的法定理由不存在，现在无法恢复”，其依据就是国务院法制办公室尚未作出批复。2014年4月18日，河南省人民政府曾就张小辉三人对其作出的《河南省人民政府关于郸城县土地使用总体计划（2006-2020）的批复》所提出的行政复议申请，作出驳回行政复议申请决议，这一事实也说明河南省人民政府获得有权机关简直认，已经掌握了国务院法制办公室的批复。而河南省人民政府于2015年3月才对行政复议案件恢复审理，且辩称郑州中院针对类似案件作出生效讯断是其恢复审理的原因，显然与逻辑不符：在法院作出讯断前河南省人民政府已经就类似案件作出了行政复议决议。

河南省人民政府中止行政复议案件审理的原因是国务院法制办公室未对其请示作出批复，恢复审理的原因是“中止的原因已经消除”，这应当是国务院法制办公室已对其请示作出了批复，河南省人民政府回复“申请获取的政府信息不存在”的理由就不能建立。故请求打消河南省高级人民法院（2016）豫行终1536号行政讯断，依法提审此案并予改判。本院认为：本案的争执是，再审申请人郑军海向再审被申请人河南省人民政府申请公然国务院法制办公室关于调整土地使用总体计划的行为是否属于行政复议受案规模的批复，再审被申请人作出回复，见告其申请获取的政府信息不存在。

一审法院认为，“按正常逻辑推理应当是国务院法制办公室针对相关问题作出了回复”，故打消被诉回复，判令河南省人民政府重新回复。二审法院则认为，“综合双方所举证据，不能得出郑军海所申请政府信息真实存在的结论，郑军海亦没有提供该政府信息由河南省人民政府生存的相关线索，故人民法院不能作出责令河南省人民政府公然相应政府信息的讯断”，遂打消一审讯断，驳回郑军海的诉讼请求。

凭据《政府信息公然条例》第二条以及第二十一条第三项的划定，本院更支持二审法院的看法，因为行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。所谓确实存在，是指政府信息客观存在，而不能依据逻辑举行想固然的“推理”。在没有确凿证据否认行政机关关于政府信息不存在的回复，或者在申请人提供不出政府信息确实存在的相关线索的情况下，一般不宜讯断行政机关重新回复。

再审申请人的再审理由也主要是从逻辑推理的角度坚持认为政府信息存在，本院对此不予支持。再审申请人还质疑，“二审开庭时，行政机关卖力人未出庭应诉，再审被申请人的两名出庭人员均未持有行政机关卖力人的委托手续，不切合出庭应诉的法定条件”。对此本院认为，行政机关卖力人出庭应诉，有利于维护司法权威，和谐官民关系，促举行政争议的顺利解决。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款虽然确立了“被诉行政机关卖力人应当出庭应诉”的原则，但同时也允许有“不能出庭”的破例。据此可知，执法并非要求每一起案件都要由行政机关卖力人出庭应诉。凭据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款的划定，“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关卖力人出庭的案件，被诉行政机关卖力人应当出庭。

”除上列情形之外，行政机关卖力人未出庭应诉的，不组成违反法定法式。纵然行政机关卖力人应当出庭应诉而不出庭应诉，人民法院所应接纳的处置惩罚方式也是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十二条划定的“记载在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处置惩罚”。如果案件裁判效果正确，不能仅以行政机关卖力人未出庭应诉发回重审或者提起再审。此外，再审申请人提出“再审被申请人的两名出庭人员均未持有行政机关卖力人的委托手续”，是对执法制度的误解。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款划定：“行政机关卖力人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼署理人。行政机关卖力人不能出庭的，应当委托行政机关相应的事情人员出庭，不得仅委托状师出庭。

”这里的“委托”，属于诉讼署理领域，委托诉讼署理人的当事人是被诉行政机关，而非行政机关卖力人。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十一条第二款所划定的“行政机关委托相应的事情人员出庭应诉的，应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书”，已经清楚地说明问题。质疑出庭人员未持有行政机关卖力人的委托手续，没有执法依据。

至于再审申请人提出的二审审理期限过长的问题，因其同样不组成《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项划定的“违反执法划定的诉讼法式，可能影响公正审判的”情形，本院亦不予采取。综上，再审申请人郑军海的再审申请不切合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条划定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之划定，裁定如下：驳回再审申请人郑军海的再审申请。

审 判 长　 李广宇审 判 员　 阎　巍审 判 员　 仝　蕾二〇一八年四月二十五日法官助理　骆芳菲书 记 员　 王昱力。

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